《挖一挖规划资质背后的丑陋不堪》全文

冯纪忠雄

Jan 10, 2020

以下是北京大学吴必虎教授《挖一挖规划资质背后的丑陋不堪》的全文，该文对城乡规划资质提出的观点非常值得深思，也为城乡规划领域的改革发展提出了宝贵意见。该文引起了学界与社会的高度关注，也推动了这几年的资质改革，不过中短期来看，城乡规划资质是不可能取消的。

《挖一挖规划资质背后的丑陋不堪》from 北京大学吴必虎教授

前几天在微信上给朋友圈发了七八个拟在《虎说八道》上说道说道的选题，请大家投票看看最感兴趣的是那几个题目。简单统计了一下大家的反馈，出乎意料，大家竟然普遍对规划资质问题有兴趣。讲这个话题是得罪人的事，明明知道我讲这个事情要得罪人，大家还要我讲，朋友圈里的朋友真的“居心叵测”啊，挖坑给我跳是不？呵呵。

不过反正是“hu说八道”，各种规划资质、其中最牛逼的当然是城市规划资质，可以称得上是“中国特色某某主义”的特供产品，在改革大潮汹涌、鼓励万众创新大时代，来扒一扒老底、挖一挖背景，也是蛮有意思的。话题中不涉及人物，对事不对人，如果有得罪、引得一些童鞋对号入座而不爽的情况，俺自上老虎凳静坐十分钟思过。一、先扒一扒规划资质的四大害处

规划资质的好处，肯定很多，否则它不可能入法，堂而皇之地在《中华人民共和国城乡规划法》里面大大方方地占据了四大法条。我说它的坏处，首先就得冒着“违法”的风险。这个年头要搞一点创新，搞一点改革，不“违法”基本上是寸步难行。但是不说它的害处，就无法推动中国城乡规划和各种规划的进步啊。简而言之，规划资质制度的害处，可以概括为四个方面：

1、计划经济的产物

中国特色的规划资质制度是过去长期计划经济的遗产，规划和计划，英文里都叫planning或plan，但在中文里意义很不一样。以前发改委叫做计委，就是计划经济委员会，后来要搞市场经济改革，觉得计划经济不好，改名了；以前五年规划叫五年计划，八五、九五、十二五，都是计划，后来也觉得不要计划经济了，改成了五年规划，目前正在如火如荼地开展的十三五，其全称叫做第十三个五年规划。为什么不叫五年计划了呢？因为中国吃了很多计划经济的亏，要改，让市场支配资源使用效率。在曾经的长期的计划经济时期，政府控制了所有的资源和权力，控制了寻租的空间，在当时那种形势下，各种规划控制在政府手中、政府通过资质制度对计划经济进行控制，是可以理解的。但目前我国改革的一个基本方向是，能够让市场主导的就让市场主导，再保留规划资质就显得非常不合时宜了。社会主义市场经济强调资源利用的效率，强调大众创业和万众创新。在中国改革开放这么多年，虽然胡温时代也出现一些倒退，但习近平总书记上任之后即到深圳进行考察，显示了他改革开放的态度，所以将计划经济时期的规划资质制度加以保护是反改革的，是逆时代潮流而动的，应该说这种计划经济管理和控制规划权力的行为在世界其他国家是很少见的，像中国这样将城市规划编制权力牢牢把控的做法，限制了社会大众对城市规划公众参与，限制了没有资质的社会机构或研究机构的参与。

城市规划研究编制，其本质就是一种咨询产品，属于政府采购范畴，用《政府采购法》和《招投标法》就可以协调。作为一种公共服务产品和咨询产品，其主要内容是按照多个利益主体提供的价值观、需求、建议和直接参与而形成，并非规划师闭门造车就行完成的。城市规划的研究本身并不具备神秘性，也不存在任何技术障碍，所有的科技、创新都可以从咨询市场上采购，因此这种计划经济体制下的遗产根本不值得保留。但为什么会有人反对取消资质，改良资质制度呢？有的人是因为路径依赖（可以理解），有的人是因为心怀鬼胎（难以容忍）。

2、保护既得利益集团的工具

为什么有些人心怀鬼胎？因为计划经济转变为市场经济时代，再死抱城市规划资质制度不放，其实根本原因在于他们舍不得既得利益，因为资质制度已经成为他们利益控制和保护的手段和工具，所谓的规划资质已经形成了体制内的国有的大的规划院的垄断手段，虽然民间也有一些甲级或乙级规划资质，但无论是从社会地位和影响力、从数量还是从规模上都属于微不足道的，日子非常不好过，只能吃公家规划院的残羹剩饭。特大城市、大城市的城市规划的报批非常麻烦，如果不把生意交给国营企业去做，不交给住建部自己的体系去承担，你根本不可能获得审批。即使是国有大规划院做，审批下来时，城市规划的内容已经过时了。城市规划基本上属于住建部内部的肥肉，肥水不流外人田，在这种情势下，规划资质就是一种狭隘的部门利益保护。当然，通过资质保护既得利益、部门利益的机制不仅住建部有，很多部门都存在。但是要谈带头大哥，则非住建部莫属。现在的资质多如牛毛，有些想象不到的地方都有资质要求。我曾经发过一条微信，复制下来给小伙伴们再读一遍：【行政许可何时休？数数有多少种咨询资质证书】

各种规划设计咨询资质都属于政府或其代理人行政许可，且绝大多数都设置2至5年有效期，形成既得利益集团和相关代理人寻租机会：工程咨询、工程勘察、工程设计与施工、工程造价咨询、地质勘查、地质灾害治理工程、建筑工程设计、人防工程施工图设计文件审查、风景园林设计、园林景观规划设计、市政工程设计、公路行业设计、林业调查规划设计、城乡规划设计、旅游规划设计、土地规划、土地复垦规划、文物保护工程勘察设计、建设项目环境影响评价、工程勘察综合类、摄影测量及遥感、工程测绘、互联网地图服务、地基测绘、海洋功能区划编制、建设项目水资源论证、编制开发建设项目水土保持方案、有线广播电视台工程设计、太阳能热利用工程设计、通信信息网络系统集成，甚至听说街头替人家小菇凉涂指甲的，都要资质，OMG！！！… 要大力发展咨询行业，就必须取消这些不必要的行政许可！设定一定的门槛之后就可以将其他竞争者排除在外，这样既得利益者企图保护这种制度的想法和做法就是不难理解的了。从这个角度上来说，把规划资质视为成为既得利益者寻租的工具，可谓昭然若揭。

国际上的规划设计界也有一些资质，但都是面向个人的，如英国皇家建筑师学会（RIBA，Royal Institute of British Architects）于1830年代就成立了，其宗旨是开展学术交流、提高建筑设计水平、保障建筑师的职业标准，申请人必须具有一定的教育训练并经过3个部分考试合格才能成为正式会员。它虽然挂着皇家的名号，但完全是民间学术组织，政府完全不干预，中国虽然也有注册规划师、建筑师考试制度，但所谓规划学会基本上是政府控制的。英国皇家建筑师学会成为会员都是自愿的，不是强制的，这就保证了技术的专业性和个人的荣誉感、负责感。你能不能承接规划设计任务，是不是皇家学会会员，并非强制要求。

与英美等国的非政府组织、自愿参与的规划师、建筑师注册或考试制度完全基于个人不同，中国的资质制度必须由集体、单位或公司申请获取资质，成本很高、效率低下，由于不少强制要求的技术人员平时任务量不足只能到其他单位挂单，或者转让资质收取管理费，而这样做也是“非法”行为。而单位里面的人是流动的，单位本身拥有资质对规划质量本身很难真正起到保障作用。直接责任人走了，如何保障规划设计的质量？

我们建议，规划设计一类的资质必须交由真正的行业协会管理（而非政府退居二线的官员的疗养院），第二将资质要求、评估体系，由机构持有转向个人非强制、自觉自愿申请。政府或企业的任何规划设计需求，都应取消原有资质要求，开放所有市场，能否投标、是不是中标，应该完全取决于标书本身的质量，而不是投标的人是谁。

打个比方，过去强调资质制度，就像印度的种姓制度一样，人一出生就被规定死了所在的社会政治地位，而无需考虑其本人的素质；也像封建社会皇位的继承权，太子就自动具有继承权，而不管其本身是否聪明，是否具备这种天赋。在二十一世纪的今天，还要坚持这样的制度，除了愚昧落后或公开剥夺，还能算得上什么呢？3强制资质准入破坏了中国文化艺术的代代相传

在有些场合，本来由民间力量完成的事情，现在被利益集团绑架强制需要资质准入而夺去了民间的参与机会。比如一个古建筑、古村落，如果是文物保护单位，那么想要参与其规划和建设，就需要具备古建筑规划设计、施工方面的相关资质，而实际上不管是平遥古城、乔家大院，还是西递宏村、乌镇周庄，这些房子或村落的规划、修建，都是通过民间的艺人、工匠完成的，没有一个是古代由“工部”这样的政府机构给具备条件的工匠发放资质修建出来的。所以说那些有资质的、政府体制内的规划机构限制了民间艺人文化传承的发展。

民间的工匠可能会做传统的民间的古建筑，但他没有资质，也就没有办法传承各个地方的丰富多彩的民间的工艺。而仅有的几家资质单位，如杭州的园林很牛、安徽的徽派建筑很棒，河南的北方古典建筑叫好，但这些有资质的单位并不是很多，全国成千上万的传统村落，怎么可能仅靠少数有资质的单位来修建呢？即使他们可以承担，最终结果也必然是要变成千城一面、千村一面，因为毕竟出于少数人之手。因此，这种资质制度破坏了中国文化的传承。4资质制度严重限制了文化创意和科技创新

大家知道一个规划、设计方案的好坏，和他是否受过最好的教育，与他是清华大学、北京大学、同济大学、东南大学或者是草根的院校毕业，基本上没什么必然的联系，一个大师如果不认真工作，作品也可以很糟糕，一个没受过最好教育的人如果苦心研究、精心思考，组织一个很好的团队也可以做出很棒的方案。因此规划血统论、技术神秘论、利益内化论等的机制必须打破，不能让他们限制了中国的文化创意产业和科技研究创新。二、现行《城乡规划法》存在部门利益预设保护条款亟需修订

在《立法法》出台之前，包括出台之后很长一段时间内，由于条块分割的体制并没有随着《立法法》的出现而改变，中国相当多的法律并不是完全由人大立法机构及其延聘的独立专家所起草，政府部门直接操纵法律条文的起草现象十分普遍，这样可很容易把部门利益的保护以立法的形式将种种不合理、不科学、不健康的法律条文塞进了法律，也就是说，法律里面掩藏了很多“私货”，走私现象十分突出。

由住建部主导起草的《城乡规划法》（2007年全国人大通过，2015年4月24日全国人大通过修改），就是一部这样的法律，突出表现就是《城乡规划法》对规划资质竭尽全力的保护。2007年住建部力主将《城市规划法》改为《城乡规划法》，为把毁坏性极大的乡村规划打下了立法基础。当然2015年修改后的城乡规划法并没有什么新意，而只是顺应国务院政府简政放权、行业协会与政府脱钩的要求，将第24条原来的“由政府城乡规划主管部门”注册规划师，修改为“由相关行业协会”来注册，总之还是要求注册的。规划师由政府注册改为协会注册，城乡规划组织编制机关“应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作”。《城乡规划法》对规划资质的利益保护突出表现在其第59条，62条、63条，都是针对不遵守资质规定所负的法律责任进行的处罚规定。59条规定“城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”，说明住建部门、规划部门如果委托没有资质的单位做规划需要负法律责任，“要负法律责任”、“给予处分”。

第62条规定如果没有规划资质或资质等级不够，越级做规划，也要承担法律责任。如果一个乙级资质的规划单位做要求甲级资质的规划则属于违法，需要承担法律责任，如果没有规划资质而承担规划也是违法的。

第63条规定如果规划单位不合格，可以对其资质进行吊销。

所谓法律，一是惜字如金、准确界定，二是合理调整利益相关者的整体利益。但是一部《城乡规划法》竟然拿出4条文字在说规划资质保护，当事者也真是醉了。

我们不妨做一些分析，深入探讨一下以上立法条文及其配套法规存在什么问题。先来说说什么叫越级？通俗一点讲，是不是大城市规划需要甲级，小城市规划可以乙级？我读书少，表骗我，实际上大城市规划、小城市规划在研究设计、涵盖内容、涉及利益方结构等方面是没有根本性区别的，这就使得其甲、乙级规划资质的区分本身就很令人不解，这是第62条的问题之一。

第62条存在的最大问题是无法回答先有鸡还是先有蛋的难题，而一部法律最要紧的是让人看得懂、做得到：根据《城乡规划法》，如果没有资质，承揽规划就属于违法，而不做规划，则无法申请规划资质，这其中就存在矛盾，按照该项法律要合法申请资质，臣妾做不到啊。贱人，你为啥做不到？根据住建部2012年7月份修订的《城乡规划编制单位资质管理规定》第三章“资质申请与审批”第十五条，申请资质证书应当提供以下材料：（一）城乡规划编制单位资质申请表；（二）法人资格证明材料；（三）法定代表人和主要技术负责人的身份证明、任职文件、学历证书、职称证书等；（四）专业技术人员的身份证明、执业资格证明、职称证书、劳动合同、社会保险缴纳证明等；（五）完成城乡规划编制项目情况；（六）技术装备和工作场所等证明材料；（七）其他需要出具的证明或者资料。

其中第（五）项即要求“完成城乡规划编制项目情况”，这就是说如果要申请资质就需要有城乡规划编制经验，而《城乡规划法》第62条又规定没有资质的单位编制城乡规划属于违法。这不就是要申请者先违法吗？没有规划积累就不能申请资质，不能申请资质就没有资质，没有资质就不能合法编制规划，不能编制规划就不能申请资质……这不是一个死循环吗？我读书少，弱弱地问一句：有谁能解释一下到底如何才能合法拿到规划资质呢？

花了那么大力气立法保护自己的自留地，不让外来的人围观或参乎，这才是资质保护的目的吧？一部法律要求大家先违法才能拿到合法编制规划，这样的立法，确实是有点醉了。元芳，你怎么看？

三、中央要求许可放权促进市场公平竞争，咱离中央要求有多远？

前面引经据典、苦口婆心讲了规划资质制度的种种不是，它总体上脱离中国改革开放要求，是一种愚昧的血统论制度，不利于文化的传承，不利于科技创新，是部门利益的保护，是计划经济的流毒。

正是看到中央各部委普遍存在抓权争利、不肯轻易启动市场活跃这一阀门，中央下了很大决心多次要求把权力关进制度的笼子里，要以壮士断臂的决绝态度简政放权。2014年，国务院发布了（2014）国发20号文件《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，强调了改革开放，取消多个阻碍社会创新创业的陈疾顽症，充分发挥市场主体作用，让市场具有更为公平的竞争环境。作为政府采购的公共产品，城市规划咨询业务不存在任何理由保护少数利益集团的利益，应该由市场来决定咨询产品的承担者，以质量取胜，不设进入门槛，维护市场公平竞争秩序，提升我们在咨询研究和文化创新等领域的国家软实力。国务院（2014）20号文件对政府的市场干预行为，已经明确要求两点：“法不禁止的，市场主体即可为”；“法未授权的，政府部门不能为”，这两种情况文件中都明确讲了。但是《城乡规划法》里面存在的问题，光有上面两条要求还不够：因为还有第三种情况，而且这种情况还比较普遍，那就是前述很多部门在《立法法》之前部门自己起草法律条文，预设了很多寻租空间，所以国务院的文件里应该加一条，“法有禁止、法有授权的，也要认真进行审查，发现预设部门利益保护的情况，应加修正”。像《城乡规划法》，它里面确实有很多对市场的“禁止”，也有对住建部门的“授权”，虽然是“法有禁止”、“法有授权”，但实际上还存在很多不合理、不科学、不讲公平的地方。这种情况就需要呼吁，讨论，促进法律的修改，摘除部门保护的利益链，促进科技创新、万众创业，保护中国的传统文化。使得咨询业、城市规划、各种设计能够走上创新的道路。中国要增强软实力，科技能力、科技创新是一个非常重要的方面，这方面如果我们再不进行改革的话，包括城乡规划在内的很多方面都要落后于人，因此要鼓励创新，取消这种排他的、不公平的竞争机制，其中资质管理制度就是亟需修改的。

我们拭目以待。